Ricatto del debito e procedure di “risanamento” finanziario degli EE.LL.

Pubblicato il 8 ott 2018

Rosario Marra*

Premessa: questa comunicazione

      Nella recente legge di conversione del “decreto- mille proroghe” c’è un’affermazione impegnativa su cui concentrare l’attenzione delle strutture di Movimento, della sinistra d’alternativa e degli Amministratori e Consiglieri Comunali antiliberisti.

Il riferimento è al fatto che di fronte all’ennesimo provvedimento “tappabuchi” – chiamato, di volta in volta e abbastanza impropriamente, “Salva-Napoli” o “Salva-Catania” – si annuncia una prossima “complessiva riforma delle procedure di risanamento finanziario degli Enti Locali”.

Questa “riforma” avrà un grosso impatto soprattutto sulla finanza locale meridionale per la grossa concentrazione di Enti in situazione di criticità finanziaria proprio in questa zona del Paese e di quest’aspetto trattiamo nel primo paragrafo dove offriamo dei dati aggiornati.

E’ chiaro che non c’è da farsi illusioni dato l’attuale quadro politico (si veda il positivo sblocco degli avanzi controbilanciato dal differimento dei progetti per la riqualificazione delle periferie) e costituzionale segnato dalla nota disposizione sul pareggio di bilancio ex-art. 81, oltre alla solita cappa di Bruxelles.

Del resto le prime indiscrezioni^[1] sulle direttrici della bozza del provvedimento riformatore – sotto forma di schema di legge-delega -  non sono per nulla rassicuranti in quanto si ricalca l’ottica delle procedure fallimentari da cui sono nati gli istituti del dissesto e dei piani di riequilibrio, più nello specifico sembra che, nei fatti, si voglia estendere agli EE.LL. quanto fatto col “decreto Madia” per le Società Partecipate dove nell’ultimo anno assistiamo spesso al moltiplicarsi di procedure come il concordato preventivo in continuità (ANM e ATAC docet).

Un tipo di “riforma” simile non sarebbe affatto una svolta e, forse, raggiungerebbe il solo scopo di eliminare la “sanzione politica” per quegli Amministratori riconosciuti responsabili del dissesto (divieto di presentarsi alle elezioni per dieci anni).

Noi, come Tavolo Audit, da tempo pensiamo che, invece, si debba uscire dalle procedure fallimentari e per questo nell’ultimo paragrafo proponiamo che la riforma delle procedure di “risanamento” debba avere al centro l’applicazione, con i dovuti adattamenti, di alcuni strumenti previsti dalla legge sul sovraindebitamento.

-          a ) Cenni sulla situazione degli EE.LL. in criticità finanziaria: l’esempio dei Comuni appartenenti alla Città Metropolitana di Napoli nel più ampio contesto regionale e meridionale.

I Comuni in condizioni di criticità finanziaria nella nostra Regione sono circa 70^[2] (27 con dissesto ancora in corso, 26 in riequilibrio cui vanno aggiunti 13 Enti strutturalmente deficitari (di cui 1 Provincia e 12 Comuni);

ben dodici Comuni sono passati dal riequilibrio al dissesto finanziario^[3] fenomeno presente anche a livello nazionale^[4], inoltre ci sono Comuni attualmente col piano di riequilibrio che nel passato sono stati in dissesto (si vedano i casi di Procida e Napoli) e ben 12 Comuni con più di un dissesto di cui uno nell’ex-provincia di Napoli (Lacco Ameno già in dissesto nel 1993).

Da ciò si deduce che i “risanamenti” finanziari in vari casi hanno avuto breve durata e ciò dovrebbe far riflettere sull’efficacia degli stessi, del resto, l’introduzione dal 2002 della “procedura straordinaria” all’interno di una procedura già di per sé straordinaria quale il dissesto è, nei fatti, una presa d’atto che il dissesto alla fine può concludersi senza il reale risanamento dell’Ente.^[5]

A livello percentuale i Comuni campani in criticità finanziaria sono il 12%, ma a livello di popolazione essi rappresentano il 35% circa (in termini assoluti 1.993.716 ab.)  in quanto tra i 53 Comuni in riequilibrio o in dissesto vi sono tre capoluoghi di Provincia (Napoli, Benevento e Caserta) e Comuni come Battipaglia, Scafati, Portici, Marano e Castellammare di Stabia che superano i 50 mila abitanti, tra i Comuni strutturalmente deficitari i più popolosi sono Pozzuoli (81.141 ab.) e Marcianise (39.792 ab.).

Nella ex-Provincia di Napoli i Comuni in riequilibrio o in dissesto sono 14^[6]  e rispetto al totale dei Comuni ricadenti nel territorio metropolitano rappresentano la medesima percentuale che si riscontra a livello regionale (12%) non così per la popolazione che è ben aldisopra della media regionale con un 8% in più in quanto con 1.362.439 ab. ne rappresentano il 42%.

Più specificamente, i Comuni della Città Metropolitana in condizioni di criticità finanziaria ne sono 9 in riequilibrio e 5 in dissesto e rispetto alle fasce di popolazione ce n’è uno al di sotto dei 5.000 ab., uno al di sotto dei 10.000, due al di sotto dei 15.000 ab., 4 Comuni che vanno dai 25.000 ai 50.000 ab., 3 che superano i 50.000 e il Comune capoluogo che da solo ha oltre 960 mila ab.

Naturalmente questa situazione si riflette negativamente sulla qualità della vita degli abitanti dei Comuni interessati dai “risanamenti” ad iniziare da quelli socialmente più disagiati.

Per le Province la situazione non è rosea in quanto quella di Caserta è in dissesto e quella di Salerno è strutturalmente deficitaria.

La situazione finanziaria degli EE.LL. campani s’inserisce in una situazione della finanza locale meridionale particolarmente critica in quanto su 126 Enti attualmente dissestati^[7] ben 91 sono concentrati in sole tre Regioni (oltre alla Campania in Sicilia e Calabria);

per i Comuni in riequilibrio su 306 Enti ben 177 nelle medesime tre Regioni (67 Calabria, 68 Sicilia, 42 Campania)^[8];

per gli Enti strutturalmente deficitari su 75 ben 39 sono in Sicilia (21) Calabria (5) e Campania (13)^[9].

Questo tipo di situazione ha fatto affermare alla Fondazione Ca’ Foscari – in seguito ad un’approfondita ricerca sui Comuni in dissesto e in riequilibrio finanziario – che si “evidenzia una “questione meridionale” per questi tipi di Enti e, quindi, i dati “mostrano oltre ogni ragionevole dubbio, il bisogno di un intervento in grado di tenere conto di queste forti specificità”.^[10]

Non a caso nel passato, prima che nel nostro Paese si affermasse un federalismo antisolidale dove le zone economicamente più forti mirano esclusivamente a tenere per sé la maggior entità di risorse, nell’intervento statale per ripianare le perdite degli Enti Locali in difficoltà si prevedeva un intervento differenziato per le zone più deboli.

Questo fu il caso del “decreto Stammati due”^[11] che prevedeva un limite di spesa corrente più elevato per i Comuni del Mezzogiorno.

Infatti   la situazione finanziaria degli Enti Locali, soprattutto meridionali, ha avuto un sensibile aggravamento soprattutto dall’8 novembre 2001 (data di entrata in vigore della “riforma” del titolo V parte II della Costituzione) quando col nuovo art. 119 è stato previsto che l’indebitamento dei Comuni è possibile soltanto per spese d’investimento e non c’è alcuna garanzia statale sui mutui contratti dagli Enti Locali.

b)      Proposte alternative all’interno di una piattaforma antiliberista non emergenziale e di medio periodo: centralità della proposta sul “sovraindebitamento”.

Da tempo le risorse per il “risanamento” degli Enti Locali sono costituite da fondi di rotazione e anticipazioni di liquidità che portano i Comuni con criticità finanziarie ancora più all’interno della spirale del debito in quanto debbono restituire i fondi ricevuti, insomma le politiche liberiste prevedono  che si possano aumentare le spese militari fuori dai vincoli di bilancio, che si possano trovare in pochi giorni miliardi di euro per salvare banche d’affari, ma non vi possono essere mutui a carico dello Stato per gli Enti in difficoltà.

In realtà, anche le citate anticipazioni di liquidità, aldilà delle classificazioni formali, sono una forma di vero e proprio indebitamento e, non a caso, anche la Corte Costituzionale ha fatto notare che nei casi in esame è del tutto assente “uno degli elementi tipici” dell’anticipazione, ossia la brevità della durata.^[12]

In realtà, si vogliono mantenere i Comuni in una situazione di criticità per costringerli a privatizzare i servizi e a svendere il proprio patrimonio perché le anticipazioni si sono sempre più affermate in relazione al taglio dei trasferimenti e al “federalismo alla rovescia” dove gli Enti Locali hanno pesantemente contribuito agli obiettivi recessivi della finanza pubblica.

Rispetto a questa situazione rifiutare il binomio liberista “risanamento” finanziario-pareggio di bilancio sarà possibile se aumentiamo le capacità di coinvolgimento delle città contro il “partito del dissesto” perché “la situazione del Comune dissestato non è omologa a quella dell’imprenditore privato essendo quest’ultimo per sua natura guidato dalla considerazione e dalla cura del proprio interesse personale, laddove il primo, per vocazione istituzionale, si ispira alla cura degli interessi pubblici dei quali è portatore come ente esponenziale della collettività di base e dei quali deve essere fedele interprete”.

E’ proprio in ragione di questi motivi chiariti, sin dagli anni novanta, dal giudice costituzionale (sentenza n. 242/1994) che noi siamo contrari al dissesto mutuato dall’istituto civilistico del fallimento.

Com’è noto, una delle due cause per cui si ricorre al dissesto è quando si verifica una situazione in cui l’Ente non  riesce a far fronte a crediti di terzi nei suoi confronti.

Questa  fattispecie, può rientrare, con i dovuti adattamenti alla realtà pubblicistica, nella categoria del “sovraindebitamento” previsto dalla legge n. 3/2012 soltanto per categorie particolarmente deboli.

In particolare, l’attuale definizione normativa del sovraindebitamento fa riferimento al “patrimonio prontamente liquidabile” per far fronte alle obbligazioni assunte e ciò eviterebbe di ricorrere a quel patrimonio disponibile che non è “prontamente liquidabile” come le case popolari o altri beni immobili^[13].

La nuova categoria degli enti in sovraindebitamento si configurerebbe ogniqualvolta il rapporto tra le passività da ripianare e l’ammontare degli impegni di spesa corrente sia superiore al 60% secondo la tabella inserita con la legge di bilancio 2018 nella procedura di riequilibrio finanziario;^[14]

in questo caso, secondo la citata tabella, il piano di riequilibrio può giungere fino a 15 anni (quando si arriva ad un rapporto del 100% fino a 20 anni).

Con la categoria del sovraindebitamento, ad es., si darebbe la possibilità agli EE.LL. in situazione di criticità finanziaria di stipulare accordi che dovrebbero prevedere la restituzione  soltanto della sorta capitale e non anche  degli interessi proprio come si prevede in molti casi negli accordi tra privati e banche all’interno del sovraindebitamento, si inizierebbe dalle risorse ricevute dalla Cassa DD.PP. col fondo rotativo e con le anticipazioni di liquidità la cui restituzione arriva fino a trenta anni o dall’annullamento degli interessi sulle rateizzazioni dei pagamenti con le agenzie fiscali.

Queste non sarebbero nemmeno “agevolazioni” visto che negli ultimi anni i tassi d’interesse degli EE.LL. sono fuori mercato, ad es., il Comune di Napoli ha un tasso medio per interessi passivi del 4,22%  quando il tasso di riferimento per le operazioni di mutuo degli EE.LL. nel primo semestre 2018 è andato da un minimo dello 0,30% all’ 1,10%.^[15]

Inoltre si dovrebbe permettere agli EE.LL. che con il risparmio sulla restituzione degli interessi si giungesse ad un accorciamento dei tempi della restituzione.

Insomma si tratterebbe d’imboccare una strada esattamente opposta a quella attuale che – spostando in avanti l’asticella temporale – fa gravare quote crescenti di debito sulle giovani generazioni dando ad esse un futuro non soltanto di precarietà ma anche di indebitamento.

In altri termini, si tratta di portare il presupposto dell’insolvenza all’interno della procedura ordinaria perché, come dimostra l’esperienza di questi anni, una netta distinzione tra gestione pregressa e gestione post-dissesto non è possibile e mira soltanto a ridurre l’autonomia del Comune.

Ciò significa che non sono accettabili ipotesi che girano nell’ANCI e riguardanti una sorta di estensione del “modello” romano ai Comuni in pre-dissesto^[16] dove si prevederebbe l’istituzione del Commissario Straordinario per la gestione del debito perché si manterrebbe la doppia gestione tra pregresso e attività corrente del Comune e, comunque, non si rientrerebbe nell’ordinario;

invece pensiamo che i Comuni debbano essere dotati di “Uffici per la ristrutturazione/riduzione del debito” con la possibilità di assumere specifici e qualificati contingenti di personale e, in subordine, poter usufruire di comandi di personale specializzato proveniente da altre Amministrazioni.

Quindi sia per i Comuni in riequilibrio finanziario che per quelli in dissesto va istituita la nuova categoria degli Enti in sovraindebitamento mirando a dare un diverso ruolo anche alle Sezioni Giurisdizionali della Corte oggi impegnate nel ruolo sanzionatorio per gli Amministratori che sforano il Patto di stabilità e potrebbero essere impegnate in funzioni simili a quelle che attualmente svolge la magistratura ordinaria rispetto agli “organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento” nel settore privato, oppure si potrebbe cambiare la funzione delle Sezioni Regionali di controllo che non si pronuncerebbero più su piani di riequilibrio finanziario lacrime e sangue ma sull’ accordo di composizione della crisi di cui all’art. 7 della legge n. 3/2012.

Comunque questi aspetti andrebbero ancor meglio lasciati all’autonomia della magistratura contabile che, sulla base dell’indirizzo normativo da assumere nella redigenda bozza di legge delega, sceglierebbe a quale articolazione interna affidare la nuova funzione.

La procedura in questione, come si può facilmente comprendere, ha dei punti di contatto con quella semplificata prevista per gli Enti in dissesto che, come si sa, prevede accordi transattivi con un pagamento di somme che vanno dal 40 al 60% del debito una delle differenze è che non sarebbe più facoltativa, com’è attualmente, ma diventerebbe obbligatoria una volta che ricorrerebbero determinati presupposti di anzianità ed entità del debito, tuttavia anche questa procedura, per quanto riscuota una sensibile preferenza negli EE.LL., è simile al concordato preventivo, ossia ad una procedura fallimentare.

Insomma anche un eventuale adozione obbligatoria di questa procedura – pur mirando a contrastare la tendenza all’allungamento del debito perché si tenderebbe ad accelerare i tempi per liberare al più presto l’Ente dalle catene debitorie^[17]- non sarebbe soddisfacente.

Nella situazione attuale la non obbligatorietà della procedura semplificata comporta anche che l’organo straordinario di liquidazione debba accantonare l’importo del 50% dei debiti per i quali non è stata accettata la transazione e ciò, quindi, determina che in alcuni casi coesistano procedura ordinaria (art. 256 TUEL) e semplificata (art. 258);

di contro, rispetto alla   procedura ordinaria del dissesto, oltre ad essere più lunga di quanto previsto dalla norma, riconosce ai creditori rimasti insoddisfatti di agire nei confronti dell’Amministrazione locale senza raggiungere, quindi, alcun effetto esdebitatorio.

Naturalmente per quanto riguarda l’accesso alla nuova procedura del sovraindebitamento essendo più drastica avrebbe bisogno di criteri meno generici di quelli vigenti per la procedura semplificata dove si fa riferimento soltanto al criterio dell’anzianità cui andrebbe affiancato quello dell’entità dello stesso col citato rapporto del 60% tra passività da ripianare e ammontare degli impegni di spesa.

La proposta di accelerare le procedure di risanamento ha senso se si affronta il nodo di un diverso ruolo del sistema creditizio dalla Cassa Depositi e Prestiti alla Banca del Mezzogiorno acquistata da INVITALIA, Agenzia di proprietà del Ministero dell’Economia^[18].

Su quest’impostazione occorrerà individuare forme di pressione anche sull’ANCI, che sinora s’è mossa con troppa timidezza anche se qualche spunto positivo sembra emergere dal citato documento consegnato in sede di audizione parlamentare sul DEF 2018 dove, tra l’altro, si afferma che occorre “coniugare le esigenze di risanamento con quelle di ristrutturazione complessiva del debito comunale, esigenza non più perseguibile con le operazioni di sola rinegoziazione”.

Infatti queste ultime spesso non sono altro che un allungamento delle possibilità di rateizzazione del debito.

In conclusione, riteniamo che la proposta di valutare l’opportunità di applicare la procedura del sovraindebitamento agli Enti in crisi sia uno dei modi per condurre la nostra battaglia contro la truffa del debito e che questo tipo di proposta inizia a farsi timidamente strada anche a livello di dottrina ed esperti, non soltanto, quindi, a livello di attivisti come nel nostro caso.